新匍京集团-最全网站手机版app官方下载 新匍京业务 这些事故是煤矿在生产过程中存在问题的集中,这还不包括几乎天天都发生的小矿难

这些事故是煤矿在生产过程中存在问题的集中,这还不包括几乎天天都发生的小矿难

摘要:煤矿安全与社会自身因素以及社会形态有关,要从要本上解决煤矿企业生产与安全问题,首先使煤矿企业的生产与员工素质相匹配,对煤矿职工的上岗要求提出限制,其次从宏观上解决工人的价值观,从而竭制事故频发。

[摘要]:政策执行是把政府公共政策付诸实践,解决社会问题的活动。本文以煤矿安全政策实施为例,分析了政策执行中上有政策下有对策产生的原因:利益最大化追求、权力寻租、政策缺陷、监控不力。必须通过建立健全政策执行中的意识形态体系、权力制约体系、政策制定体系、以及监控体系,从而减少政策执行中的“下有对策”现象。
[关键字]:上有政策下有对策 利益最大化 权力寻租 政策执行监控


介:煤炭是国家的基础产业,又是高危行业。煤矿的安全生产成为重中之重。正因如此,党和国家对煤矿安全生产历来十分重视,特别是近年来,国家出台了一系列法律法规,采取了一系列政策措施并狠抓落实,煤矿安全形势总体稳定、趋于好转。

关键字:矿难 经济学分析

矿难是一个人们不愿谈却不得不谈的话题。根据国家安全生产监督管理局的数据:
2005年到2006年11月,发生一次死亡10人以上的特大煤矿事故78宗,平均每个月都发生3.4起特大矿难,这还不包括几乎天天都发生的小矿难。据估计中国每年的矿难人数几乎占全世界矿难死亡总人数的80%,每百万吨死亡率为3.96,而美国是0.0390。[1]目前,美、英、德、澳等国家基本消灭了重大事故死亡,连南非、印度的死亡率都远低于中国。造成矿难的原因很多,但煤矿安全生产政策执行不到位,监管虚化,一些地方搞上有政策下有对策却是诱发矿难的关键因素。

关键字:煤矿宣传工作 安全生产关系

一、煤矿安全现状

本文试从安全生产政策执行中的“上有政策、下有对策”角度来论述我国居高不下的矿难发生率,探讨通过改变政策执行方式,保证政策贯彻实施,确保煤矿安全生产。
一 “上有政策、下有对策”的概念及其表现形式
“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。近年来,随着我国民主化进程的加快和改革开放的需要,“上有政策、下有对策”大有愈演愈烈之势。对于这一现象,人们界定不一,评价各异。有人认为:上有政策,下有对策是对中央政策的创造性、灵活运用有助于政策的不断完善;也有人认为:上有政策、下有对策实际上是把中央政策肢解、曲解为我所用,实现狭隘的地方部门利益,甚至是个人的私利。客观上讲,任何一项政策,若想得到很好的执行并产生积极的结果,政策变通是必不可少的。政策变通指的就是政策执行者在没有经过原政策制定者同意的情况下,自行变更原政策的内容并加以执行的行为。[2]人们之所以对“上有政策、下有对策”产生这

煤炭是国家的基础产业,又是高危行业。煤矿的安全生产成为重中之重。正因如此,党和国家对煤矿安全生产历来十分重视,特别是近年来,国家出台了一系列法律法规,采取了一系列政策措施并狠抓落实,煤矿安全形势总体稳定、趋于好转。2006年,全国煤矿事故起数、死亡人数均下降,事故起数同比下降10.
9%,死亡人数同比减少1192人、同比下降20.1%;煤矿百万吨死亡率已经降到2左右。但不能否认的是,煤矿安全生产形势依

在我国的能源工业中,煤炭占我国一次能源生产和消费结构中的70%左右,煤炭在相当长的时期内是我国的主要能源。当前,我国经济的快速增长,对煤炭工业发展提出了更高的要求。为此,必须加强安全生产,确保煤炭工业持续、稳定、健康发展。近年来随着国家对安全的重视程度之高,对安全讨论之多,对安全投入之大,可能是前所未有,那么安全与经济效益到底是一种什么的关系呢?

样明显的分歧,就在于对政策变通认识上存在差异。政策变通有积极和消极之分:“创造性执行政策”是积极的政策变通,这种变通是为了更好的执行政策,而不是为了违背政策,做到原则性和灵活性的统一;“上有政策、下有对策”
从本质来说是一种消极的政策变通,它过分的强调了灵活性,违背了政策的基本精神,是对原政策的背离。

然十分严峻,重特大事故还时有发生,一个时期内事故仍呈上升趋势。笔者认为,这些问题主要是以下几个方面差异造成的:
一是思想认识上的差异。近年来,从中央到地方、到企业,绝大多数人对安全生产的认识越来越清楚。但是,仍有一些同志尤其是少数领导同志,在安全生产的认识上,特别是触及一些具体问题时,这个差异就反映出来了。有的企业领导片面追求“大发展”、“跨越式发展”,从而造成生产矿井“三超”(超能力、超强度、超定员),基建矿井“三抢”(抢时间、抢进度、抢工期),由此导致事故的发生。
二是装备水平上的差异。目前我国煤矿有具有国际先进水平的大型矿井装备,也有20世纪二三十年代制造的装备。如淮南矿业集团的顾桥、张集煤矿,国投新集公司的刘庄煤矿,皖北煤电集团的祁东煤矿等,其装备代表了国际先进水平,不仅实现了机械化,而且走向了信息化。而皖南地区不少小煤矿,仍然使用20世纪二三十年代的作业、运输工具,甚至连安全监控是什么都搞不清楚。
三是职工素质上的差异。目前,安徽省淮南、淮北、皖北、新集四大矿业集团公司的普通工人,拥有高工以上、中专文化程度的比较多,本科毕业生到井下当测气员的也有。而在一些小煤矿,想找一个懂煤矿的负责人都很难,至于井下熟练工、技术人员就更难找到了。这样的人员素质和技术状况,如何能保证安全生产呢。
四是技术水平上的差异。安全生产工作特别是预防瓦斯、水、火等重特大事故,无一不与技术相关。在安徽,这种差异是相当明显、相当突出的。
五是安全投入上的差异。2005年国务院第81次常务会出台的瓦斯治理12项治本之策,允许加大瓦斯治理投入。安徽规定吨煤提取安全费用30元,目前,国有大矿吨煤提取超过了30元,小煤矿吨煤投入仅2.5元。
六是事故“
四不放过”落实上的差异。有的煤矿主要负责人,不仅对事故,而且对事故隐患都相当重视,对国家财产和职工群众表现出高度的责任心。而有的煤矿企业负责人,出了事故以后能瞒则瞒,或拖延不报。
所有这些差异,都对安全生产产生不同影响,而这些差异,除了极个别是包含了客观因素外,其余都是可以改变的。缩小并最终克服这些差异,安全宣传教育工作应发挥重要的作用。
一、宣传工作应首当其冲,为煤矿安全生产鼓与呼
第一,安全生产宣传工作担负着宣传安全发展观,推动确立安全发展理念,促进煤炭事业又好又快发展的光荣使命。第二,安全生产宣传工作担负着宣传党的安全生产方针和有关法律法规的历史重任。第三,安全生产宣传工作担负着宣传安全生产基本制度、基本知识,确立安全生产行为规范、养成良好的习惯,进而完成安全
文化建设的艰巨任务。第四,安全生产宣传工作担负着动员全社会关注安全、支持安全、促进安全的现实任务。第五,就现在而9
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来源:中国安全天地网言,安全生产宣传工作还担负着推动两个主体、两个责任的落实,进而打好两个攻坚战的紧迫任务。
二、宣传工作重点是营造良好的安全生产氛围
党中央、国务院历来对煤矿安全工作极为重视。2005年6月,全国人大常委会对《安全生产法》的贯彻实施情况进行了执法检查,提出了“力争用两年左右的时间,使煤矿重特大瓦斯爆炸事故有较大幅度的下降;争取用三年左右的时间,解决小煤矿问题”两个阶段性目标,这两个目标后.来变成了党中央的号召、国务院的决定,必须按期实现。2005年12月21日,温家宝总理主持召开了国务院第116次常务会议,研究并提出了安全生产12项治本之策。2006年初,国务院召开了全国安全生产工作会议,温家宝总理作报告,指出,发展经济是政绩,安全生产也是政绩,提出了做好安全工作的十项任务。2006年3月27日,在中共中央政治局第30次集体学习会上,胡锦涛总书记强调,人的生命是最宝贵的,中国是社会主义国家,发展不能以牺牲精神文明为代价,不能以牺牲生态环境为代价,更不能以牺牲人的生命为代价。2006年底,党的十六届六中全会又进一步提出构建社会主义和谐社会目标,把安全生产作为构建和谐社会工作中人民群众最关心、最突出、最直接相关的10个突出问题之一,并提出了解决的对策。
与此同时,党中央、国务院作出了一系列重要指示和重大战略决策,提出了诸多的具体政策,其中与煤矿相关的、对煤矿有实惠的、包括瓦斯治理的政策有10项;出台了小煤矿整顿关闭82号文,明确了16种关闭对象,等等。
所有这些,既体现了党和国家“以人为本”的理念、执政为民的思想和生命至上的态度,切实维护广大人民的根本利益,也为煤矿安全生产工作指明了方向。因此,我们要大力宣传党中央、国务院对安全生产的高度重视,对人民生命财产的高度负责,宣传党的安全生产方针政策,宣传“十一五”规划,宣传瓦斯治理、整顿管理的决策和部署。
煤矿安全生产宣传工作必须重点抓好以下几方面工作:
1.宣传党中央、国务院对煤矿安全工作的一系列重要指示和重大决策部署,增强全社会方方面面做好安全生产工作的责任感。通过宣传,使国家关于安全生产的方针政策和重大决策部署家喻户晓、人人皆知。
2.宣传
煤矿安全生产的形势任务,进一步增强紧迫感。《安全生产“十一五”规划》提出:到2010年,煤矿百万吨死亡率要下降25%以上,一次死亡10人以上特大事故起数下降20%以上。要实现这个目标,煤矿安全生产宣传任务非常艰巨。
3.宣传煤矿安全生产法律法规,进一步增强安全生产法治意识。加大煤矿安全生产法律法规的宣传力度,通过宣传,让更多的人知法、懂法、依法行事,依法规范办矿行为。
4.今年是安全生产的“攻坚年”、“落实年”,要通过宣传教育,提高大家打好两个攻坚战、推进隐患治理专项行动的自觉性。
5.宣传先进经验和典型做法,进一步增强做好安全工作的信心。要坚持“正面宣传为主,团结、稳定、鼓劲”的宣传方针,弘扬煤炭行业特别能战斗的精神,弘扬新一代煤矿工人的道德风尚和情操。
6.宣传普及安全生产基本知识、基本制度、基本技能、先进技术。宣传加强安全生产监察监管的作用,进一步落实两个主体、两个责任,引导全社会关注安全生产并加强对两个主体、两个责任落实的监督。
三、创新形式。把握大局,提升宣传工作水平
1.要牢牢把握安全生产宣传的方向。煤矿安全宣传报道的事儿很多,如何宣传报道、宣传报道什么,都有一个取舍和选择的标准。因此,我们必须把坚持正确的舆论导向放在安全生产宣传的第一位,把工作的重点放在宣传9
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来源:中国安全天地网、教育、引导、普及、激励、监督上。要从正面宣传事故
抢险救灾、事故单位怎样吸取教训、所采取的改进措施以及引发了哪些思考等。这样更有利于督促企业加强安全生产,有利于凝聚人心,加强团结,稳定大局。
2.要把安全宣传教育工作做实。在这方面,各地、各企业都有些好的经验,创造了许多好的形式,尤其是在安全文化建设方面。我们要及时推广交流这些好经验、好形式。需要注意的是,要以能够收到实效为目的,千万不要图虚名。
3.要充分发挥新闻媒体的作用。多年来,国家主流新闻媒体,各煤矿企业内部的宣传机构,不仅为煤矿安全生产的宣传教育做出了突出贡献,而且对煤矿企业的安全生产、煤矿安全监察机构给予了大力支持、配合和帮助。我们要一如既往地利用新闻媒体反应迅速、覆盖面广、形象直观的优势,正确地反映煤矿安全生产状况,揭露和批评安全生产中存在的问题,宣传企业在安全生产方面的成功经验。
值得注意的是,要想得到新闻媒体更多的支持,求得他们对煤矿企业的理解、配合,就应当主动介绍企业的工作情况,尤其是在发生事故后更不能回避,应主动客观地向新闻媒体介绍事故情况,企业所采取的积极措施,包括事故处理中的程序,尤其是事故抢险救灾的一些措施、办法等,这样媒体才能客观报道。闭门不见,媒体只能采用一些道听途说的消息,反而容易产生负面影响。
4.要加强信息沟通和联系。现在是信息时代,安全宣传工作本身就是信息的重要渠道。各单位要高度重视,及时把党和国家关于安全生产的路线、方针、政策,党中央、国务院关于安全工作的重要指示,上级对安全工作的重要部署等传达下去,使各地、各企业及时了解掌握,并在工作中加以落实。
同时,各企业、各单位要把贯彻落实情况、安全生产的一些经验、安全生产状况、存在的问题等信息及时反馈给上级领导和有关部门,以利于上级领导和有关部门全面了解安全生产动态,研究制定有针对性的改进意见和措施办法。
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2002-2005年统计,煤矿事故占工矿企业一次死亡10人以上特大事故的72.8%至89.6%。煤矿所面临的重大灾害事故是相当严峻的,造成的损失是极其惨重的。由于煤矿事故多,死亡人数多,造成了我国煤矿的百万吨死亡率一直居高不下。这些事故是煤矿在生产过程中存在问题的集中

在实际的政策执行中,“上有政策、下有对策”具体表现为对原政策的替换性执行、选择性执行、象征性执行等三种。

暴露,涉及许多方面。既有自然因素、科技投入和研究的不足,也有人为因素以及国家的体制、管理、经济政策,社会的传统观念,煤矿企业的文化素质等等。

替换性执行就是指表面上和上级政策一致,实际上却实施相违背的方案,使上级政策落空。在煤矿安全生产政策执行中,政策的替换性执行就是地方政府及其职能部门对中央政策“阳奉阴违”,例如在核定矿井的生产能力上,政策规定“年生产能力低于3万吨的小煤矿一律关闭”,但在有的地方,核定生产能力走过场,甚至造假,把一些等于或低于3万吨的小煤矿核定为4万吨、6万吨以规避中央的政策。政策的本意是加大对小煤矿的处理力度,进行煤矿资源整合,进而减少安全生产隐患,作为该政策的“对策”却加大了安全生产的隐患,因为要完成4万吨、6万吨的生产任务对于本不合格的矿井来说只有超时,超量开采才能达标,这无疑是对安全生产政策的挑战。

大多数煤矿技术水平低下,从业人员素质低,工程技术人员缺口多,难以适应高危环境的要求。由于煤矿全行业工资收入差,而且工作危险、作业环境恶劣,劳动强度大,工作时间长。这就造成了人才的大量流失,愿意到煤矿长期工作的一线人才少的现象。

选择性执行又叫政策截留,被群众形象的比喻为“肠梗阻”。指的是政策执行者对政策的精神和内容故意曲解,断章取义,各取所需。选择政策中对本地方、本部门甚至执行者本人有利的部分来执行。例如,地方政府在执行煤矿生产政策时,注重对煤矿开采带来的经济效益,注重煤矿经济带来9
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安全技术装备不足是客观存在的现实近年来,随着国家对煤矿安全的重视和投入,矿井安全装备有了很大的改善和提高,但还有许多矿井的安全设施达不到要求。

的政绩,注重煤矿经济对当地财政的贡献,对这部分政策的执行很到位,但同时,煤矿生产政策中要求地方政府合理利用矿产资源,防止滥采滥挖,保护环境,注重对人员的安全培训等方面由于经济利益不明显就得不到执行者的重视。

二、矿难频发的政治经济原因

象征性执行就是政策执行过程中,“不求神似、只求形似”[3]表面上是对政策不折不扣执行,实际上却达不到执行的效果。例如,《安全生产法》要求所有的煤矿都必须要证照齐全,要求各地监管部门严格证照的审批,加大检查力度,杜绝无照开采。可是许多发生矿难的煤矿事后查明都属于证照不全、无照经营或者一证多井,或者是本应关闭的矿井却以资源整合的名义保留,煤矿企业甚至以矿井整合代替资源整合,这就说明各监管部门没有很好检查监督,甚至和矿主一起弄虚作假,共同应付上级的检查。
二 上有政策、下有对策存在的原因
利益最大化追求是上有政策、下有对策现象的根本因素。
公共政策本质上是对一定社会关系中不同群体的利益进行的权威性划分。政策执行活动就是对利益的重新配置。而追求利益,是人之本性,“夫凡人之情,见利莫能勿就,见害莫能勿避”,[4]可以看出,趋利避害是人之共性;在社会生活中,人们之所以从事政治经济活动,其根本的动因在于人们实现自己利益的要求;不同的社会阶级、集团、政党、个人从事政治经济参与活动,同样是为了通过影响政策,进而实现自己的利益,因此,利益是政治经济生活的主旋律,[5]这就必然导致各个利益群体为了本身的利益进行博弈,力求自己的利益

现在好多人一提起煤矿,首先想到的是矿难,想起一批靠煤起家的煤老板。一提起矿难,社会就会想到煤矿主的无良知。是的,在利益的唆使下,是有很多的黑心煤老板,但事事都不能以点盖面,绝大部分煤矿主还是好的。煤老板的压力也是很大的,来自政府各种部门的,社会舆论压力的,更甚者是媒体那张嘴。常言者,做事不容易,做好一件事更不容易。更何况一个不仅要做事,还要抵御各种压力的煤矿主,他们也是社会进步不可或缺的一支经济力量。

最大化。上有政策,下有对策就是执行主体或者政策指向的目标群体在追求自身利益最大化过程中,一味强调地方利益、部门利益甚至是个人利益而对原政策的支解曲解。就地方政府来说,在有些地方,煤矿经济是当地主要的经济支柱,财政的主要来源,关闭不合格的煤矿就是减少了财政收入,减少了官员的政绩,地方政府及其官员出于地方利益的需要对中央要求清理小煤矿,关闭不合格的矿井的政策软拖硬抗,拒不执行,为查封的煤矿说情,打招呼;就政策目标指向群体即矿主来看,煤矿开采的巨额利润是其逃避政策的规制,大搞上有政策,下有对策的原始动力。资本只要有“有50%的利润就能铤而走险,为了100%利润就敢践踏一切人间法律,有300%利润就敢犯任何罪行,甚至冒绞首的危险”。
权力寻租是造成上有政策、下有对策的关键原因。
政策执行效果在很大程度上取决于政策执行人员对自身的角色定位。执行人员一方面扮演着政府机关代理人的角色,充当公共角色;同时又作为普通社会的一员,充当私人角色。公共角色要求其代表人民利益不折不扣的贯彻执行政策,然而,应然判断终究不等于实然判断,理想的行为规范和行政实践之间毕竟存在一定差距,由于
“经济人”理性的存在,政策执行者也在时刻追求自己利益最大化的执行方式,[6]由于制度的不完善,这种角色错位极有可能导致权力寻租。
权力寻租是权力所有者利用公权力直接寻求非生产性利润的活动,是通过权力去参与商品交换和市场竞争以获取物质利益。“权力寻租”
腐蚀的就是政策执行主体,通过政策执行主体角色异化改变公共政策的本意,使政策执行走样,甚至落空。在煤矿生产管理领域的“权力寻租”具体表现“官煤勾结”:官员或者利用公权力为不合格的,内藏安全隐患的小煤矿提供“官府”保护来获取利益;或者利用为煤矿企业办理采矿许可证、煤炭生产许可等证照收受贿赂,甚至官员及其家属自身就是矿主和股东;“官煤勾结”是公权力对煤矿经济生产的不正当的介入导致的权力腐败。政策目标指向群体即矿主通过利益回报的方式与政策执行官员结成了利益共同体,双方各取所需,却给人民生命财产的巨大威胁,破坏了政策的权威性。“官煤9
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来源:中国安全天地网勾结”使得煤矿安全生产政策的执行大打折扣,在安全监管、核定生产能力、证照审批等方面搞形式主义,走过场,结果就是使一些安全要求不达标,生产能力不足的小煤矿通过检查,照常生产,导致矿难多发。这种由于政策执行主体和目标主体相勾结导致的“对策”行为极大的影响了原政策的执行,甚至使原政策成为一纸空文。
政策本身的缺陷是造成“上有政策、下有对策”的制度原因
政策得到很好执行,前提是政策
本身具有合理性,而政策本身的缺陷构成了“上有政策、下有对策”的诱发因素。政策缺陷体现为政策的多变、政出多门、政策缺乏科学性,不完整,不配套。今天这个部门在自己管辖范围制定一个政策,时过不久,情况发生了变化,又由另外部门匆忙出台一个政策,这些政策之间缺乏稳定性和连续性,头痛医头,脚痛医脚,无法建立起政策的权威性和可信性,造成政策执行起来普遍性的短期行为和投机行为,对新政策搞“上有政策、下有对策”也就不奇怪了。煤炭产业经过了80年代的“有水快流”,承包搞活政策,又经历了90年代的企业改制、关井压产政策,政策变化大,使得各主体主观心理预期认为政策还要变化,就促使人们对现在的关闭小煤矿政策持观望态度,执行不彻底;就煤矿生产安全方面来说,《矿山安全法》、《煤炭法》、《安全生产法》和《煤矿安全监察条例》等对之都有规定,由于制定时间不一致,互相矛盾。有些条款滞后却没有修改。如,安全生产监管方面:原煤炭工业部制定颁布的技术标准要求:煤矿井下必须使用防爆电器,由于老矿井的设计却无法安装与使用防爆电器,客观上不能实施,为应付达标只好采取“下有对策”;国务院《煤矿安全监察条例》规定的处罚力度过轻,警告,记过缺乏实际意义,并且和人大制定《安全生产法》对煤矿安全事故责任人的处罚力度不一致,这种政策之间的“撞车”为政策执行者各行其是,各取所需提供了条件,造成对政策的选择性执行,避重就轻,无法威慑违法生产行为。
政策执行的监控不力是“上有政策、下有对策”的管理体制原因 冯.
梅特和冯.豪恩把政策执行界定为“为了实现先前的政策决定中所确定的目标,接受有关政策指导的公共部或者团体所采取的行动”。简而言之,政策执行就是把政策付诸行动。但是“想当然的认为政策付诸实施的过程十分简单,一定会达到决策目标是错误的”[7]在现实中,政策得不到贯彻实施甚至成为一纸空文的情况时有发生,究其原因,主要是政策执行过程中会受到权力、利益和人的思想意识等主客观方面的干扰,所以必须对政策执行加以监控。监控的效果决定于监控组织的权威性大小,监控资源、监控信息、监控体制的完备情况。但是,
煤矿安全生产的监控部门面临的却是监控的权威、资金、技术、人力、信息资源的严重不足问题。这就造成实际工作的几个工作人员监督几十甚至几百个煤矿,信息缺乏、检测设备落后,安全生产监控政策执行起来流于形式。甚至在煤矿事故的处理中,监察部门只有建议权,权威性不足,社会舆论、新闻媒体的监督缺乏实质制约性,且容易受权力干扰,导致一些政府和大型企业在政策的执行中大搞“对策”行为。
三 “上有政策、下有对策”防范机制探讨 加强政策执行中的思想文化建设
人是一切社会活动中主体,政策的执行落实要靠人来完成,其包括政策执行者和政策目标指向群体。人是物质和精神的统一体,人的主观能动性的发挥离不开思想意识的支撑,“思想意识是一套逻辑相联系的价值观和信念,它提供了一幅简单化的关于世界的图画,并起到指导人们行动的作用。”[8]价值观和信念这种内化了的制约机制在某中程度上比其他制约方式更有效,因为道德意识制约调节的是“理性经济人”内心思想,进而影响其行为和方9
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来源:中国安全天地网式,它的作用带有根本性。正因为如此,强化政策执行主体和目标群体思想意识教育就是要加强二者道德操守的修养,使政策执行参与者内心深处具有明辨是非的道德意识,对政策执行过程中的违规行为产生一种内在的厌恶感,避免政策执行因为“理性经济人”的逐利动机而走样。
加强政策执行主体和目标群体的思想意识教育具体来说就要二者分别树立正确的利益观,政绩观。首先承认追求个人合理利益的正当性,但同时要认识到利益是一个矛盾体,包含了个人利益和共同利益,局部利益和整体利益。个人利益的追求要以不损害公共利益为前提,在冲突的条件下,以公共利益为优先选择。在煤矿安全生产中,保护合法合理利润,取缔非法收益。使煤矿企业深刻认识到其不仅仅是经济实体,本身还具有维护工人生命安全,进行资源合理开发的社会责任感和道德要求,积极配合执行国家的安全生产政策;各级政府部门要破除狭隘的地方利益部门利益,树立大局观念,认识到煤矿安全生产关系到社会稳定、家庭幸福,关系到政府的现象;各级官员要树立正确的政绩观,要把“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”贯彻到政策执行过程的始终,自觉抵制政策执行中的干扰因素。
完善权力制约体系
权力寻租而导致腐败是产生上有政策下有对策现象,影响政策执行效果的关键因素。惩治权力腐败行为是遏制地方“对策”行为最核心的措施。人类社会实践说明权力具有腐蚀性,一切有权力的人都容易滥用权力,
这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[9]
所以必须以权力约束权力。由于历史和认识上的原因,我国实行的是中央集权的政治体制,这种集权体制在“集中力量办大事”方面具有优越性,但过分的集权,不利于权力的互相监督,没有监督的权力不能作为政策有效执行的保障,甚至成为政策执行的腐蚀剂。现阶段,完善权力制约机制首先要合理分权。包括中央和地方政府之间,以及同级政府中不同部门之间的权力划分,使之
法律化。在职责明确情况下,加强中央对地方政策执行的监督,改变地方政府执行政策变通随意的行为;明确划分政府各部门之间权责范围,理顺立法权、行政权、司法权之间的关系,完善人大对行政执行权监督的实施细则。对政策系统决策、执行、监督部门之间进行必要的划分,使之互相监督,尤其是要提高监督部门的独立性,保障政策执行监控有力。
在政策领域中,对权力进行制约不是最终目的,最终目的是用权力来保障政策的有效执行,减少执行中的“对策”行为。只有权力的互相制约,才能根本上消除权力寻租的空间。治理官煤勾结,权力制约是关键,要建立健全一整套的官员任免考核管理、官员政绩考核体系和权力监督等制度,对权力寻租行为加大处罚力度,增加腐败成本,使权力寻租腐败者“政治上身败名裂、经济上倾家荡产、思想上后悔莫及”;[10]
规范权力运作,使得官员的权力在“阳光下”运行。从根本上保证政策的实施。
健全科学民主的决策制度上有政策、下有对策现象的出现固然有政策执行主体自身行为上的原因,可是我们也必须承认:政策本身存在问题也是导致这一现象的诱发因素。“好制度可以让坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向方面”[11]合理完备的政策,本身就减少政策执行主体投机行为的可能性,减少违反政策所带来的违规收益,同时,加大了政策违规的心理成本和被发现的几率,使上有政策、下有对策所获得的净收益趋向为零,甚至为负,消除“对策行为”产生的收益动机。合理的公共政策需要科学民主的决策制度来保证。
民主决策和科学政策评估是保证政策科学性的前提条件。民主化决策要求在政策制定过程中,既要把基层执行人员纳入9
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来源:中国安全天地网决策议程,又要发挥专家学者以及广大政策目标群体的聪明才智。基层政策执行人员来自第一线,有丰富的实践经验,专家学者具有专业知识结构,二者结合,理论联系实际,他们的建议往往具有可操作性;同时,要在政策制定中进行民意调查、举行听政会,吸收群众中的合理建议,反之可能导致政策脱离实际。例如,煤矿安全政策制定中,如果把基层政策执行者和专家纳入决策议程,或者在煤矿企业进行广泛的民意调查,征询意见,就不会出现原煤炭工业部制定颁布的技术标准在实际中无法执行,使瓦斯监控系统建设,矿井用电规范等政策措施切实可行,更具合理性。科学评估要求政府借助各种“外脑”。对政策问题进行多方面的
分析并对被选方案进行优化,既要发挥学术性团体、专业性咨询机构的作用,更要整合政府不同机构内部的各种“智囊团”的作用,使不同部门制定的政策通过“智囊团”这一桥梁得到相互协调、配套,增加政策执行的预期性和稳定性。

煤矿主开办煤矿是为什么?是以盈利为目的的,没有安全,企业很难维持正常运转,事故发生后,需要大量的人力、物力和财力去处理,直接影响经济效益,煤矿主还要应负来自各方面的压力,甚至还要以命相抵。世界上没有一个企业会不为提高效益而努力。安全投入,势必会增加企业的成本,减少收入和利润。影响企业的经济效益。

完善政策执行的监控系统。
政策执行监控是保证政策得以顺利实施的条件之一。完善的政策执行监控能够减少政策执行中的上有政策、下有对策现象。政策执行监控系统建设包括三个方面:监控主体建设、监控信息系统建设以及监控资源的增加。首先,完善监控主体地位,权力来源与配置。政策执行者之所以挑战中央政策的权威性,搞上有政策下有对策,一个重要的原因就是我国政策执行监控机构法律地位低,权威性不够;隶属于一级政府,受权力干扰大,独立性不强。造成下级监控上级、部门监控政府。这种由于机构设计的先天缺陷导致监控效率递减,监控行为流于形式。比如煤矿安全监察部门隶属政府,在受到政府权力影响情况下,不能很好履行监控职能。改变这一现象就通过立法,以法律保障监控部门独立的地位,赋予更大的监控权力,增强权威性,使监控做到“有法可依”“有权可依”,其次,利用现代信息技术建立政策执行的监控系统,收集处理政策执行的完整信息,建立信息控制系统。例如,煤矿安全监控部门可以要求煤矿企业安装瓦斯监控系统,监控部门远程微机管理,对煤矿企业的瓦斯浓度达标开采政策执行情况进行监控。最后,加大对监控部门的资金、技术设备、人员编制方面的倾斜政策。资金、技术设备、人员是监控行动得以开展的前提条件,必须改变现在监控部门资源不足的情况,使政策执行得到充分的资源支持,避免由于资源不足导致的“下有对策”行为。

煤矿主的最终目的是盈利,当煤售价一定的情况下,矿主盈利只有降低生产成本。要想达到目的,可从两方面着手:一是降低资本消耗;二是提高劳动生产率。矿主成本主要包括:机器设备、安全投入、工资、税费。这其中只有机器设备、安全投入、工资是可节省的。因此矿主会从三个方面选择:一是降低设备投入、安全投入,提高工资;二是降低工资,提高设备投入、

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安全投入;三是同时降低设备、安全投入和工资。相应的工人也有两种选择:一、高工资高风险;二是低工资低风险。雇用双方都有一个期望值。矿工必然会选择高工资,高收入很大程度上有一种心理激励作用。甚至当利润超过百分之三百时甚至可以以命相拼。这就是人的需求心理。而做为矿主一方也一样,为了追求利润的最大化,实行高工资低投入,这样一方面能激励员工,另一方面又能控制成本。因而长期以来,技术投入不足、装备水平差、产业技术人才匮乏、劳动效率低。造成煤矿在人们的心目中是技术水平不高、要求比较低的劳动密集型产业,

三、矿难频发的政治经济分析9 7 3 12 4 8 : 来源:中国安全天地网

在大家都在一致声讨煤矿主的同时,我从另一个方面思考了一下中国的矿难,因为我是学采矿的,与煤矿事业悉悉相关,也希望咱们国家的矿难降到最低,甚至零出现。因为矿难是谁都不愿意看到的,矿主也好,工人家属更是如此。许许多多的资料都是在说要求提高安保措施,加强矿主责任制度等。但我觉得这都是皮毛,俗话说,治病要治根。咱们的矿难也一样。但矿难不绝,事故不断的要在哪儿呢?

我认为这与矿工的需求是有关的,纵观我们从事矿业的工人同胞们,大多都是文化教育不高,接触社会面比较窄,家庭比较贫困。

从自身因素来分析,人都有自已的价值观,一个有固定收入、生活保障的人,他们的收入可能没有一个煤矿的工人多,但他们不愿意去从事煤矿开采,因为他们觉得自已没必要去冒那个风险。马克思政治经济学里谈到,做事情,当没有利润时,没人去做;当利润达到百分之百时,有人会去尝试;当利润达到百分之三百时,可以去拼命。做为一个没文化,家庭负担又沉重的人,煤矿的高工资毫无疑问会让他们动心。曾经听到过一个煤矿的小插曲,煤矿实行按班计酬,当矿方已告知有突水可能,要求停产。但一班人在被认为很有经验的班长的带领下,继续作业,后来虽说没出事。但这样的事情实在让人担心啊,但们是在用命去拼啊。矿方没要求,他们为什么要去拼啊,为的就是每上一个班令人心动的高工资。

从社会形态来说,这些人因为自身的文化素质以及能力问题,在这个竞争激烈的环境中,社会给予他们的生存空间非常小,他们很难靠自己的实力找到一份自己满意的工作。但是他们也要生存,这就造就他们必须去从事一些别人一般不愿意做的,人们意识形态上认为比较差的工作。煤矿

恰恰给他们提供了这样的生活生存平台。加之他们的文化教育不高,只能去从事近似乎原始的粗放的工作,对安全的认识程度也比较低。

如果我们的全民社会收入都能保障自己的生活,我相信既使有人去从事煤矿开采工作,他们对安全的认识和要求决对会高一个层次,当自己身处的环境有一丝不安全时决对会抗议。这样,也就迫使煤矿主不得不去提高安全保障,改善工作环境。从而从其它方面寻找降低成本的因素,即提高设备投资,减少工人量,从面减少工资支出。美国等西方国家的安全死亡率低就是这个原因。实现了高度机械化,井下工作人员少,全矿的巷道布局简洁,巷道面积大、风流通畅,一旦发生灾变时,易于撤离,伤亡人员少;减少煤矿井下工作的人员,还有一个好处,煤矿井下工作的人员,从某种意义上讲也是危险源,一旦出现违章作业(有意或者无意),就可能导致事故的发生。所以对高危行业,应最大可能实现机械化,尽量减少人员。煤矿开采的环境是一定的,工人对工作环境的质量要求高了,势必会要求改善自已工作环境,从面也减少的矿难的发生。这样可以解决我国现在存在的国家总是利用自已的权利去督促、干涉煤矿生产,煤矿主也不会总是被动的、极不情愿的去做一些安全的豆腐渣、形象工程,也从某些方面竭制了官煤勾结。

综上所述,是从工人自身因素以及社会形态分析,低生活水平工人为了高收入,去从事高风险的煤矿开采,对他们来说是少有的几种选择出路之一。要从要本上解决煤矿企业生产与安全问题,首先还要使煤矿企业的生产与员工素质相匹配,对煤矿职工的上岗要求提出限制,二是从宏观上解决工人的价值观,从而竭制事故频发,竭竭制官煤勾结,保证安全。

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