新匍京集团-最全网站手机版app官方下载 新匍京铁丝网 全国共发生煤矿事故3853起,但从煤矿这几年的安全情状看

全国共发生煤矿事故3853起,但从煤矿这几年的安全情状看

为了摸清全市矿山地质环境的基本情况,加大地质环境保护力度,为矿山环境治理及矿山生态恢复重建提供基础资料和决策依据,铜川市国土资源局近期开展了全面的矿山地质环境调查工作。
一、现状
铜川市是一座资源型城市,煤炭、水泥石灰岩、耐火粘土、陶瓷粘土等矿产资源储量大,品位高,易于开采,现已形成北部、中部和西部以煤炭开发为主,南部以建材为主,东南部以陶瓷、冶金辅助材料为主的矿业开发格局。煤矿区包括铜川矿区和焦坪矿区、旬耀矿区。全市共调查各类矿山企业(包括已关闭的矿山)285个,其中煤矿生产企业103个,闭坑煤矿企业106个,生产建材企业59个,关闭建材企业17个。
据统计全市矿山企业总面积39007.39公顷,煤矿采空区面积17550.34公顷,矿山占用破坏土地面积18732.35公顷,已恢复治理2337.56公顷。矸石废石年排放量186.2万吨,年综合利用量32万吨,累计积存量3130.37万吨;废水废液年排放量473.27万立方,年循环利用量77.28万立方;采空造成地面塌陷区面积15719.57公顷。
二、存在问题
1、政出多门,监管不力。目前《环境保护法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《固体废弃物污染防治法》等对矿山环境都有原则性规定,各主管部门都有监管权,但又管理不到位。本次调查发现,已关闭的煤矿企业废渣废矸沿河道、沟道直接堆放,大多已被植被覆盖,大部分不会造成滑坡和泥石流等地质灾害和环境污染。现正在产生的大中型煤矿废矸石已堆放成山,利用率不高,存在滑坡、泥石流等地质灾害隐患,且不断排放有害气体。如北区的陈家山矿、东区的鸭口矿、徐家沟矿、王石凹矿等矸石堆放如山。
2、矿山环境破坏严重。我市采煤已有50多年的历史,矿山地质环境先破坏后治理的局面在今后一定时期内仍难以改变。在长期的煤炭开采过程中,直接破坏了地表植被和地下水,造成水土流失和煤矿附近村庄水窑干枯、村民饮水困难、房屋裂缝等危害(如东坡矿采空造成广阳镇刘家堡村30多户房屋裂缝,井水干枯),矿区内因煤矸石和采矿剥离物中可燃物的自燃和长期的雨水淋滤,主要有SO2等气体严重危害矿区群众和附近村民健康(如王石凹矸石山排放大量SO2等有害气体)。老市区内因采空造成的滑坡、崩塌等地质灾害依然严重威胁着人民群众的生命财产安全。
3、废弃、关闭矿山环境治理投入不足。计划经济时期建设的老矿山和已废弃、关闭的矿山环境治理恢复缺乏投入,在资源开发萎缩的同时,生态环境恶化,大量职工下岗,地方政府压力过大,也主要表现在老市区采空区的桃园矿、史家河矿、三里洞矿。
4、矿山企业环境保护意识淡薄。现生产的矿山企业重开发轻保护矿山地质环境的现象仍很严重,在经济利益的驱动下,对矿山地质环境的恢复和保护意识淡薄。没有也不愿对矿山地质环境的恢复、治理进行投资。个别正在生产的大中型矿山企业虽然对造成塌陷的村庄进行了搬迁,但生产效益不佳或已关闭的矿山企业造成地面塌陷的村庄仍然没有从根本上加以解决。如东坡、王石凹、桃园矿因开采造成刘家堡村、苟村南湾组地面塌陷,乔子村的马泉、鹿台组等地裂缝没有得到彻底解决,隐患依然存在。
三、治理建议 加强矿山地质环境保护工作
1、市、区县政府要加强矿山地质环境保护工作,并制定矿山地质环境保护规划,将规划纳入本地区国民经济和社会发展总体规划9
7 3 123 4 8 :
来源:中国安全天地网,使矿山地质环境恢复与经济建设和社会发展相协调。
2、建立矿山地质环境恢复保证金制度,由矿山企业向当地国土资源管理部门缴纳,实行专项管理,用于资源开发过程中的矿山地质环境治理与保护工作。矿山企业承担对造成破坏的地质环境进行治理,经验收合格后保证金退还矿山企业。对新办的矿山,要严格审查地质灾害危险性评估报告和地质环境保护方案,防止矿山开采诱发地质灾害。生产和在建的矿山企业在制定矿产资源合理开发利用方案内,进一步完善矿山地质环境保护方案和防治措施。
3、建立矿山地质环境调查与评价制度,为矿山地质环境监督管理和保护提供依据。
强化对矿山地质环境的依法治理
1、各级政府要成立或确定专门机构,加强对矿山企业的监督管理,加强对矿产资源的开发利用和保护工作,依据《矿产资源法》制定有关规定和实施办法。
2、按照“谁破坏、谁治理”的原则依法进行治理。
3、对今后发生新的矿山地质环境问题,其治理恢复费用全部由矿山企业从生产成本中解决,若企业不能承受,应采取必要的措施,确保不再发生新的矿山地质环境问题。
4、加大国家对老市区因采空造成滑坡、崩塌等地质灾害的恢复治理的资金投入,加快老市区改造力度,确保人民生命财产安全。对列入老市区地质灾害恢复治理项目资金应由国土资源部门管理,并按项目进展监督使用。
明确责任,及时采取措施消除矿山地质灾害隐患
今后,对生产矿山企业因矿山生产可能造成村庄地面塌陷或地裂缝等地质灾害隐患的,在未开采之前由矿山企业实施村庄整体移民搬迁;对已造成村庄地面塌陷等地质灾害的矿山企业应由当地政府监督实施移民搬迁,并由矿山企业申报矿山地质灾害治理项目实施治理或生态恢复。
逐步建立矿山生态环境保护与恢复治理机制
按照“谁开发、谁保护,谁污染、谁治理,谁破坏、谁恢复,谁使用、谁补偿”的原则,加强矿山生态环境治理恢复和“三废”治理,实现矿产资源勘查开发与生态环境保护的协调统一。
1、新建矿山生态环境的准入条件必须通过矿区范围内地质灾害
评价;提供矿山生态环境调查资料及保护措施、水土保持、土地复垦等方案;提供环境影响评价及恢复保护方案;禁止在本规划划定的禁止开采区内办矿;禁止新建含硫大于3%的煤矿,限制含硫1.5-3%的煤矿。
2、现有矿山生态环境保护根据铜川市现有矿山生态环境现状和历史原因,建立健全矿山生态环境保护措施和管理体系。矿山生态环境由市政府国土资源、环境保护等行政主管部门根据职能,加强监督管理,重点落实矿山地质环境影响评价、地质灾害危险性评估及水土保持、土地复垦等方面的责任。矿山企业依法负责本矿山生态环境保护,补充编制矿山生态环境保护专项规划并组织实施。建立矿山企业矿山生态环境保护和治理责任制,落实边生产、边保护和治理恢复的责任。建立政府部门的监督检查制度。矿山企业开采中造成生态环境破坏或对已破坏的生态环境治理恢复不力的,由主管部门依法限期整改,对在限期内未整改的,依法收回采矿权。
3、闭坑、关闭矿山生态环境恢复治理严格矿山闭坑报告审查和报批制度。对闭坑矿山,督促其按规定报批闭坑。闭坑9
7 3 123 4 8 :
来源:中国安全天地网前要做到矿坑、废渣、废水的污染根治和矿山损毁土地的“复垦还绿”。矿山损毁土地复垦要因地制宜,宜农则农,宜林则林,宜渔则渔,尽可能地增加植被,防止水土流失。矿山企业未按要求治理污染和进行生态环境恢复的,国土资源主管部门不予批准闭坑报告,对该矿山企业申请的新采矿权,不予受理。对以往治理整顿和产业结构调整中关闭的矿山,由原矿山企业对破坏的矿山生态环境恢复治理,各区县国土资源管理部门负责监督实施。
4、建设矿山生态环境恢复治理示范区采用多渠道筹集资金的方式,政府、企业共同负责,“十五”、“十一五”期间,建设铜川矿务局煤矿、王石凹煤矿和川口至黄堡沿210国道两侧矿山生态环境治理恢复示范区,以点带面,推动矿山生态环境治理。
5、加强矿山生态环境调查动态监测加强矿山企业生态环境的管理和治理,依照《环境保护法》等法规,对所辖行政区域矿山企业的生态环境进行全面调查与监测。市、县国土资源主管部门每年制定出包括“三废”治理、水土保持、土地复垦、地质灾害防治等内容的矿山企业生态环境调查与监测方案。市、县国土资源主管部门会同环保部门、矿山企业成立生态环境调查与监测网,并对调查与监测结果备案。县每季度对辖区内矿山企业监测报表进行综合整理,以季报、半年报、年报形式上报市级;特殊情况及时形成专报上报,及时处理。市级每季度对辖区内县的季报、半年报、年报进行汇总,形成文件归档备案。对矿山生产中可能诱发的地质灾害等隐患的调查与监测,由矿山企业单位负责,派专人采取现场观察、连续记录等办法进行动态调查与监测;发现问题,及时上报,并采取相应措施。市级国土资源主管部门会同环保部门对矿山企业生态环境每半年调查与监测一次,全年调查与监测率达到50%以上,调查与监测结果形成《调查与监测报告》。市、县国土资源部门
对矿山在生态环境恢复治理方面的违法、违规行为要依法及时处理,及时上报。情节严重的移交司法机关处理。9
7 3 1234 8 : 来源:中国安全天地网$False$$False$

近几年来,国家、地方政府及企业抓安全工作的力度都加强了,各级安全检查也较多,绝大多数煤矿也已把安全指标纳入了承包及各种奖惩办法中,并与产量、利润指标一样考核和奖罚。这些强制性的措施和手段对安全工作理应有较大的促进作用,但从煤矿近几年的安全状况看,其效果并不很理想:“三违”现象仍然较多,各类事故屡屡发生,严重地影响了煤矿的安全生产、威胁着工人的生命安全,损害了煤炭工业的社会形象。


要:近年来,全国各地煤矿矿难频频发生,针对我国煤矿安全问题,各类报刊、文章众说纷纭。虽然非法开采、设备落后、安全意识淡薄、监管执法不力、惩罚不够狠等等是矿难频发的因素,但从公共选择理论的视角进行深层次原因分析,某些地方政府及其官员的违法或不合理行为是造成我国矿难频发的一个主要原因。文章用公共选择理论对矿难频发原因加以分析,并就问题提出了一些建设性的建议。

基层的实际工作中还存在许多问题,有的是认识上的,有的是管理上的,有的是资金上的。不下力气真正地解决这些问题,“安全第一”的方针就无法真正落到实处,也无法实现真正的安全生产。下面从福建省煤矿安全状况滑坡的原因分析入手,提出切实可行的措施,以创造良好的安全生产环境和氛围,促进

关键词:矿难 原因 对策 公共选择理论

煤矿安全生产。

一、我国煤矿安全的基本现状

1 安全状况滑坡的原因分析

近年来,国内矿难频发。据有关方面统计的数字,2001年全国共发生煤矿安全事故2384起,死亡6078人。2002年,全国共发生煤矿事故3112起,死亡6528人。2003年,全国共发生煤矿事故4143起,死亡6434人。2004年,全国共发生煤矿事故3853起,死亡6027人。我国矿难的死亡人数占全球矿难死亡人数的80%左右。根据国家安全生产监督管理总局的统计,2005年1月1日至2005年12月18日,全国煤矿企业发生事故67起,死亡2671人,同比增加19起、1141人。[①]

1.1 对职工的安全培训教育不够

由以上数据,可以较清楚的看到一直以来频发的矿难是困扰我国安全生

一是近几年来煤矿进入市场后,企业为了生存和发展,非生产性的管理机构和人员被大量的精减,职教部门是“有庙无和尚”,对职工的技术培训工作没有整体的计划和安排,即使上课也是流于形式。二是由于社会上的一些不良风气的影响,职工队伍中自觉接受安全生产技术培训的积极性不高,对安全学习不感兴趣,听不进,记不住,有躲避和逃课的主观愿望,即使是采取强制措施,学习效果也不佳。

产的重大问题,它不停地拷问我国煤矿生产的安全体制,监管部门的监管效能,行政部门的职责履行问题。

1.2 企业职工的整体安全素质较低

二、公共选择理论及其假设

首先,煤矿管理干部,特别是班队级这些“兵头将尾”的基层管理人员,绝大部分是从积极肯干的生产工人中选拔上来的,他们在生产中能吃苦耐劳,有干劲,但安全意识不高。其次,有部分管理干部,甚至个别领导干部,对“安全第一”方针认识不够,安全生产责任制没有真正落实,不能正确处理安全与生产、安全与效益的关系。再次,许多工人干活凭经验,作业中必须遵守的《安全规程》、《

公共选择理论是由上世纪60年代美国的詹姆斯•布坎南和戈登•塔洛克等人创立的。公共选择理论是一门应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的介于经济学和政治学之间的新的交叉学科。用公共选择学派的代表人物布坎南的话来说:“公共选择是政治上的观点,它从经济学家的格局和方法大量用于集体或市场决策中而产生。”[②]它以“经济人”假设为武器,探讨在政治领域“经济人”行为如何决定和支配具体行为,其关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行等。

作业规程》等对他们约束不大,可执行可不执行,有不少人的观点是“上班就要出煤,出了煤才有钱,管他违章不违章”。

三、矿难频发原因的公共选择理论分析

1.3 安全生产责任制落实不力

地方官员的“经济人”利益最大化追求,降低了煤矿开采的安全系数

各级管理人员的安全生产责任制没有按照要求真正落实,主要表现在以下3个方面:一是干部作风漂浮,有些干部下井不是为了管好安全生产,而是为完成规定的下井指标,走马观花现象不少;二是以包代管现象严重,不少煤矿把安全指标纳入承包内容后,对安全生产缺乏严密的管理措施和严格的考核办法,使各种安全承包流于形式;三是技术管理不到位,有的技术人员片面认为,自己的工作就是写写《作业规程》、《技术措施》,至于现象施工是否按规定及施工质量如何,那是队长的事,不是自己的责任,从而导致了现场最直接的技术管理不到位,另外,在编制《作业规程》时有的与现场实际脱节,编制的内容大而全,工人记不住,对现场施工的实用性、指导性不强。

在“单一经济”模式下,地方煤矿经济成为地方GDP和财政收入的支柱,部分经济的地方官员急于在任期内创造政绩,把煤炭地区经济的可持续发展抛之不顾,通过鼓励煤炭企业大量生产、放松对煤炭企业的生产监管或对煤炭企业违法行为进行包庇等行为,为自己谋取经济或者是政治的资本财富。

1.4 追求产量而忽视工程质量

从公共选择理论来看,在煤矿行业中,矿主、矿工、政府官员都是经济理性的、谋求利益最大化的“经济人”。于是,矿主对利润最大化的追求、矿工为了谋生、政府官员为了赢得政绩或财富,都理性地进行了成本——利益的均衡分析,在“经济人”的作用下,做出理性的决策。由于利润的极大不均衡,致使矿主不用担心矿工事故后的赔偿问题。如,2004年发生的铜川矿难,每位遇难矿工的赔偿标准是4.464万元。河北沙河矿难,每人赔偿4.88万元。而煤矿经过整改投入生产后,将很快弥补损失获得利润。而对事故发生地的官员来说,并没有受到严格的责任追究,有的只是行政记过处分,不出数年就另地升官发财了。如,2004年4月6日,造成38人死亡的陕西铜川陈家山矿难,事故负责人之一被撤职留党察看一年,但不久这位负责人竟异地任矿长。

现场的安全监察同志在制止违章作业的过程中,经常和工人或基层干部发生一些冲突,在向工人宣传质量、安全与生产的关系时,工人们总认为:“产量是硬指标,质量是次指标,安全是软指标”,因为作业人员的经济利益是靠完成产量的多少而获得的。另一方面,上级下基层检查也是既下通知又打招呼,而区队为了检查合格,也停产整顿忙一阵,检查过后恢复了原来的面目,形成了应付检查的局面;本单位组织的每旬工程质量验收也基本形成了规律,检查过后又不顾质量赶产量,形成了不良循环。由此可见,工人几乎是长时间在工程质量差、安全状况差的环境里工作。

鉴于理性的、谋求利益最大化的“经济人”对成本——利益的均衡分析,才使得矿难违规生产不止,矿难事故不断。

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利益集团的具体利益目标追求,忽视了矿工的生

p; 1.5 劳动纪律松驰,“三违”现象严重

命安全

有的单位对工人只规定每月的出勤天数,而对职工的轮休日却无明确的安排,从而导致工人出勤混乱,打乱了正规循环的作业程度和正常的工作秩序,工作面条件好时就出现有的工人为了多赚钱,整月上班、工作面条件差时就出现不上班或混班的现象。纪律松驰,要求不严,必然导致“三违”的增多和事故的发生。

“官煤勾结”是负责干部和执法人员与违法矿主之间所结成的微妙同盟,在一定意义上已经形成了一种网络。它是个利益共同体,你中有我,我中有你,一荣俱荣,一损俱损。“官煤勾结”的利益集团的形成有9
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1.6 安全资金投入不足

两种方式。方式之一是政府官员利用手中的职权受贿,方式之二是一些政府官员以入股的形式从煤矿中获得利益。从以往事故查处的实例归纳可见投资入股煤矿的
5种主要表现形式:一是政府官员或国有企业负责人在小煤矿入股,谋取非法利益;二是政府官员暗中自办煤矿或庇护亲属违法办矿;三是政府官员违规滥用审批权,收受矿主贿赂;四是纵容、包庇煤矿违法生产经营;五是参与或默许、包庇隐瞒事故。下面的数字可见此种形式的一斑,2005年11月1日,中央纪委、监察部、国务院国有资产监督管理委员会、国家安全生产监督管理总局在京联合召开新闻发布会,通报清理纠正国家机关工作人员和国有企业负责人投资入股煤矿工作。通报指出,截至10月20日,全国共报告登记在煤矿投资入股4578人,其中国家机关工作人员3002人,国有企业负责人1576人,登记入股金额6.53亿元,已经撤资4.73亿元,占登记入股金额的72.4%。[③]在四川,省政府最近的一项统计表明,四川186名国家机关工作人员和国企负责人撤出了他们在煤矿中的投资。撤资的186人入股金额高达5600多万元。在违规投资的典型案例中,有36人被查处没收投资907万元,其中11人被移交司法机关,541万元非法所得被收缴。[④]可以说每一起矿难的背后都隐藏着腐败的影子,每一件事故的背后都有着利益权衡和博弈。

近几年来,由于国家产业政策的调整,煤矿真正走上了自负盈亏、自我发展的道路。由于多种条件的限制和种种原因的影响,致使煤矿经济效益低、安全资金投入严重不足的现象较为普遍。

从公共选择理论来看,利益集团的成员因为有着共同的收入来源、相似的收入水平、相近的行业、同一地区甚至相同的人口统计学上的特征,如年龄、性别等,但关键的是有着共同的能够在特定的政策背景下被最大化的利益。因此,他们会采取种种行为以使集团利益最大化。在我国煤炭行业中的“官煤勾结”,正是这种利益集团的一个典型案例。由于这种不正常关系的存在,小煤矿矿主有恃无恐,不再严格或者完全不再遵守国家有关安全生产的相关法律、规定,超额生产、冒险生产、违法生产,置

2 解决煤矿安全管理存在问题的对策

安全生产和生态保护与脑后,直致矿难的一再发生。因为他们依仗着身后的“保护伞”,在矿难事故前对他们放松监管,在矿难事故后对他们或是放宽处理、或是纵容包庇、或是为他们欺上瞒下——因为利益共同体中的政府官员已经被金钱等所俘获,出于自我利益的打算,官员必须表现为矿主的靠山、贴心人。这就有了南丹矿难“瞒报”事件;河北唐山市开平宏兴煤矿瓦斯爆炸事故恶意隐瞒事件;邯郸县鸿达煤矿“瞒报”事件等轰动全国的新闻。一位安监干部说,矿难一出,企业遭殃,政府受罪,除追究矿主的法律责任外,领导干部也难辞其咎。为求自保,一些涉煤官员便千方百计想把事故控制在允许的“圈子里”。因此,个别腐败干部使出浑身解数参与甚至指挥瞒报。许多小煤矿屡封屡开得秘密也在于此。所以解决矿难问题,就必须铲除官员涉煤、官员腐败,打破这种利益集团的结盟。

2.1 煤矿安全工作要从基础工作抓起

寻租(rent
seeking)是试图利用政治过程让利益集团获得超过他们机会成本的经济报酬行为。[⑤]由于政治活动与经济活动是相关联的,许多人尤其是利益集团会借助权力因素谋取个人的最大利益,这就产生了寻租行为。

1)加强区队及班组建设。要选择那些有知识、有责任心、有实际工作能力和重视安全生产的人担任区队长、

可以说,现在我国矿难频发的现状与寻租行为之间存在着莫大的关系。2006年12月6日,中国煤炭报报道,黑龙江省鸡西市恒山区远华煤矿“11.25”特大瓦斯爆炸事故正在调查处理,同一公司的城锦煤矿公然对抗政府停产整顿指令,身为安全监管人员并兼任城锦煤矿副矿长的方耀忠,因为被矿主收买,悍然砸锁开井组织生产,酿成“12.1”瓦斯爆炸事故,8人遇难。事故后又逃逸。[⑥]
2006年12月11日,中国煤炭报报道,贵州省大方县原副县长唐兴亚利用职权为他人谋利益(帮助获得采矿权,事故责令停产后,帮助矿主打通关系恢复生产),先后非法收受煤矿主贿赂43.9万余元。目前被毕节地区中级法院9
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班组长,充分发挥“兵头将尾”的作用,抓好现场安全和质量,及时排除隐患,把好现场生产安全关。

以受贿罪判处有期徒刑10年。[⑦]像上面的例子,可以说是举不胜举。它们说明了,煤矿矿主通过游说或贿赂等手段获取租金,用金钱俘获政府官员,为自己谋取最大化利益保驾护航。

2)认真落实各级、各部门、各岗位的安全生产责任制。建立与责任制相配套的安全生产考核奖惩办法,狠抓层次管理,一级对一级负责,哪个环节出了问题,就严格按照责任制考核,严肃追查责任。

从公共选择理论来看,寻租者一般在寻租活动中经由以下三种手段:1.通过游说、贿赂、拉关系、走后门等手段直接获取租金。在官本位体制下,当经济租金到处存在时,为了取得租金,贿赂是司空见惯的。2.通过各种手段改变政策环境来间接获取租金。3.进行表面上为生产的投资活动,但真正目的在于达到政府所确定的某种标准并据此获得政府的补贴性资金。[⑧]在我国煤炭系统中,也存在着很多以主要以贿赂作为手段的寻租活动。从而把部分政府官员和监管人员纳入到自己的利益集团之中,共同谋取最大化利益。腐败的政府官员利用介入的政府权力放松监督管理,致使不法煤矿违法生产,导致资源的无效配置和分配格局的扭曲,产生大量的社会成本:寻租活动中浪费的资源,经济寻租引起的政治寻租浪费的资源,寻租成功后所损失的社会效率,尤其是矿难的频泛发生,产生了很坏的社会后果。可以说寻租行为给矿难的发生埋下了很深的祸根,所以解决矿难必须杜绝寻租。

3)落实和加强一些行之有效的基础管理制度。如各级领导和各业务部门的下井检查制度、24小时领导值班制度、现场盯岗制度、交接班制度、抓“三违”目标管理制度、各专业的基础安全管理制度等等,将其落实情况和实际效果纳入安全考核的重要内容。

政府治理煤矿安全中的政府失灵

4)狠抓以质量标准化为主体的基础工作。质量标准化是煤矿的命根子,把标准化工作抓紧、抓好了,就能保证多出煤,出好煤,安全状况稳定;反之,则事故不断,产量下降。要克服畏难情绪,突出抓好工作质量、操作质量和工程质量,以实现采煤、掘进、机电、运输、“一通三防”等各专业达标,促进矿井综合达标。

政府是管理国家各项事务的主体。而现代政府更是扮演着产权保护者、资源配置者、公共产品提供者、收入再分配者、经济调节者等多种角色。在倡导国家干预的凯恩斯主义影响下,各过政府都采取了政府干预手段去管理、调节国家各项事务,但是政府干预并没有完全解决问题,反而在一些问题上显现了政府失灵。如,我国政府在管理国家煤矿安全生产中,虽然颁布了一系列的法律、法规和条例,但是收效甚微重特大矿难时有发生。

2.2 依靠科技进步加强技术管理

治理煤矿安全生产中的政府失灵,主要表现在:其一是公共政策失效,如《中华人民共和国矿山安全法》、《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》等政策、法律、法规得不到贯彻实施;其二是政府监管失灵。如各种“官煤勾结”,各种政府或监管官员的腐败、各种违法违规行为屡禁不止等方面。究其政府失灵原因主要是:政府监管失灵。一是监管机制的无力。监管部门有权无力,在发现问题后不能采取有效的强制措施,无力促使煤矿整改,多是一纸整改或停产整顿通知。因为根据现有的监察

煤矿安全涉及矿井地质、测量、采煤、掘进、通风、排水、提升、运输、供电、压风、

法规,监管部门只有责令和建议权,因此被业内成为“没有牙的老虎”。例如,山西朔州矿难就是在监管部门下发了数份整改通知书后发生的。朔州市安监站和朔州市平鲁区人民政府,分别于2004年10月19日和11月5日,向不具备安全生产条件的细水煤矿下达停产整改和整顿令,而细水煤矿并没有执行。2005年3月19日,矿难发生,造成70人死亡。二是监管人员被被监管者用利益俘获。一旦监管人员同被监管人员处在利益共同体中,形成利益集团,就使得监管形同虚设,显然无法避免矿难的发生。由上可见,政府监管权力被小矿主用经济利益俘获,小煤矿的不法资本与权力联姻,获得生存和发展的宽松环境。

防尘、安全监测等各个方面的问题,需要的知识面广,门类齐全,因此必须落实以各级总工程师、技术负责人为中心的技术负责制,按照《规程》要求编制、审批作业规程、灾害预防计划及有关设计图纸。在执行过程中,要经常进行检查,务求落实,当发现编制的规程、措施不符合安全生产实际时,要及时修改、补充并按程序报批,使各项作业规程、措施真正起到指导安全生产的作用。

从公共选择理论来看,政府的监管失灵直接促使了公共政策失效、腐败、寻租等产生。没有强有力的监管实施,作为“经济人”矿主就会只顾忌自己最大化利益的不断满足,不遵守法律、不按照规章行事,遇到事故拉拢金钱俘获的官员顶上,使得矿主无视法纪、违规生产,酿成事故。对于地方官员和监管人员来说,在虚设的监管下自己既可以赢得政绩又可以获得利益实惠,何乐而不为。可见,消除矿难——解决煤矿安全监督问题势在必行。

2.3 保证必要的入,加强安全技术项目管理

四、矿难频发对策的公共选择理论分析

必须正确处理好投入与安全、生产与效益、当前和长远利益的关系,下决心增加安全生产投入,对安全技措项目,要以计划,资金、技术方案、组织措施等各方面予以落实,纳入安全监察部门的考核和追踪管理范围,限期实施,投入使用,发挥作用,提高矿井的综合抗灾能力。对于因投入不足、将安全技措资金挪作它用及工程偷工减料造成事故的要追究领导责任。

以下从公共选择理论的视角,在分析了政府及其官员行为的基础上,提出了一些解决矿难频发的建议。

2.4 切实提高职工的技术安全素质

承认“经济人”假设,兼顾公共利益和个人利益的一致性

在煤矿安全生产中,人是决定性的因素,人的素质问题,也就成为煤矿安全管理的最重要问题。

公共选择理论假定政治生活中的个人是“经济人”,认为政9 7 3 123456 4 8 :
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要提高职工的技术安全素质,首先要建立健全一整套安全生产的管理模式,做到有章可循,有法可依。以质量达标准、安全创水平规范人的意识和行为,规范人的操作,把“要我安全”转变为“我要安全”的自觉行动,增强自主保安、紧急应变的能力;二是针对煤矿井下条件变化大、下井人员多、层次复杂、工种多、9
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治过程的立宪挑战就是构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益,并诱导个人为追求个人利益来促进整个社会公共利益的制度和规章。这一观点实质上就是在坚决依法反对不正当个人利益的前提下,承认政治过程中的个人利益,并通过个人利益导向来引导人们去促进社会公共利益。

流动性大的特点,实行“广泛宣传、经常教育、强行培训、岗位练兵”等方式来强化职工的安全意识,提高其技术安全素质。只有职工技术提高了,
安全意识增强了,才能在生产中避免许多错误操作,及时排除各种事故和隐患,熟悉各种灾变前的预兆,从而掌握事故防治方法,遇到险情能采取急处理措施,确保安全生产。

公共选择理论也承认政府官员的个人利益,认为政府官员不是简单的政策解释者和执行者,而是在个人利益驱动下去解释政策和执行计划,我们只要约束

2.5 坚持群防群治,实行齐抓共管

措施得力,个人利益是完全能够驱使政府官员去努力工作和提供有效服务的。由此可见,承认当职的政府官员有个人利益和自私并不可怕,可怕的是法制措施不完善。所以我们应该大力加强法制建设,限制参政者和执政者用不正当手段来追求个人私利,与此同时,依靠个人利益来诱导参政者和执政者尽职尽责在我国市场经济体制不断完善和发展的过程中,我们要考虑到他们自身经济利益的满足,承认其自身利益的合理性,给他们提供良好的待遇和福利,让经济收入与他们的付出相对应,从而使他们能够体面地工作和生活。同时也增加了“经济人”违法所产生的机会成本,从而引导“经济人”在成本——利益均衡后,更能正确看待自己的个人利益和公共利益的关系,能在兼顾个人利益的同时,更大程度的维护公共利益。

一是要以正确的舆论导向,引导广大职工集中精力抓好安全生产,形成安全第一、警钟长鸣的氛围,针对不同时期职工的思想动态和安全工作的新问题、新动向,耐心细致地做好职工的思想政治工作,全心全意地依靠广大职工群众,齐心协力地搞好安全生产;二是基层干部要以身作则,加强现场的生产指挥和安全管理,发现安全隐患和问题,要与职工群众一道,即时排查,不让事故隐患蔓延和发展,提高职工群众克服困难的信心和决心。

从体制及制度的创新上消除寻租及官僚腐败的土壤与条件

2.6 利用经济杠杆作用完善安全激励机制

公共选择理论的一个基本观点是制度比人品重要。在当今经济快速发展的、经济利益为上的社会里,这种观点颇为正确。原因有二:第一,由于存在着信息不对称,政府在管理和监督煤矿安全生产时,无法了解他们的所有信息,从而导致政府不可能完全对煤矿开采条件、安全生产措施的落实、技术人员的水平或职责履行、煤矿资金的运作等方面熟悉掌控,所以不可能完全有效地遏制非法煤矿、生产上违法违规的煤矿严格按照规章办事,导致矿难发生。同时,政府和监管干部之间也存在信息不对称。导致管理不了监管干部,监管干部带头违法违规生产。第二,任何人都有追求自身利益最大化的动机,人品好的人也概莫能外。人品好的人和人品坏的人只可能是存在实现其自身利益最大化方式的不同。但是人们采取何种方式去谋求其自身利益最大化不仅取决于他的人品,更重要的还取决于社会制度环境。反腐败应从体制及制度的创新入手。从根本上消除寻租及官僚腐败的土壤和条件。

具体做法有:对各级领导、管理人员和职工,按照安全责任大小的不同实行安全风险抵押承包;对各区队实行安全质量结构工资考核办法;开展矿井级安全工作评比,矿井各部门开展保安竞赛等等。各种竞赛都要坚持目标具体、责任明确、量化考核、定期奖惩、认真兑现的原则,对于在抢险救灾、安全管理等方面做出显著成绩和贡献的人员,要给予重奖,对玩忽职守,冒险蛮干、违章指挥、违章作业而造成重大事故及经济损失的人员,要及时给予经济处罚和行政处分,直到追究刑事责任。

为了遏制寻租行为,我们一方面可以从加强舆论监督、变革制度结构等方面着手,另一方面,在政府决策中用委员会表决的民主方式,能够比其他方式更能减少了寻租活动造成的资源浪费。此外,还应建立激励性的公务员薪水制度,薪水的提高能相对降低寻租或设租行为带来的超额收益,也能提高寻租或设租行为的机会成本,使公务员主动抵制设租活动的诱惑。只有不断进行体制和制度创新才能抑制或最大限度地减少权钱交易、寻租和设租现象的发生;同时,要

2.7 加强安监队伍建设,加大安全监察力度

规范公共部门的职能范围,削弱政府官员的公共权力,使公共权力处于有效的监督之下。

1)进一步建立健全安全管理与监督体系,理顺生产管理、技术管理和安全监察管理工作体系,切实加强业务保安与业务监察力度,实现全员、全过程、全方位的安全监察检查。

完善法律法规以明确安全责任并严格执法

2)各级领导要重视、关心和支持安监部门工作,安全第一责任者要亲自过问安监队伍的建设和工作情况,把素质高、责任心强的人员补充到安监队伍中去,要树立安监部门的权威、支持安监人员的工作。

1.矿业市场准入条件形同虚设。

3)在健全法制、完善监察体制、强加安全管理的同时,要充分发挥群众安全监督检查的作用。认真整顿安全检测、监察队伍,青年文明岗队伍、安全网员队伍,充分发挥他们的作用。

尽管《矿山安全法》对国有、集体和个体市场主体进入矿业市场受让矿业权,开办矿山设置了一些条件,但这些条件原则而抽象,不具有操作性,有大量的不符合环保要求的,没按开采设计方案进行开采的,不具备安全条件的矿山企业进入了矿业市场。这些企业“混进”矿业市场后就设法生存下来,成为矿难的“定时炸弹”。

总之,煤矿安全工作涉及企业方方面面的工作,需要通过各个部门扎扎实实的工作,实现全员、全过程、全方位抓安全,保一方平安,以达到提高企业整体经济效益的目的。

  1. 矿难赔偿额度过低没有约束力。

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按照现行《工伤保险条例》的职工因工死亡赔偿标准,对每位遇难矿工的赔偿约在4~5万元左右,折合成吨煤价约200~300t。也就是说即使一次死亡100人的矿难,其赔偿损失只要约4万吨煤就可以弥补。如此低的赔偿标准,别说国有大中9
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型煤矿,即使一些小煤矿也没有任何心理和实际负担。这实际上诱导煤矿超能力生产为当前煤矿安全埋下重要隐患。

  1. 煤矿安全事故责任模糊没有警示作用。

现行《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《矿山安全监察行政处罚暂行办法》等法规,对事故责任人的处罚规定不具体存在着操作上的可变性,对事故责任人的处罚不够严格存在走过场等问题。明确煤矿安全

事故责任人,明确并加大对责任人的处罚力度。如此,才能改变煤矿经营者与一些地方政府要经济效益而忽视安全管理的局面。

加大反腐力度,坚决拆散矿主和腐败政府官员的利益同盟。

当地政府要大力深挖当地的煤炭资源信息:所有的煤矿都是谁开的?谁承包的?资本来自何处?政府官员有无涉及?绝不能在平时就听任他们组成利益同盟,到了事故发生后再花大力气去拆散。只有这样,顶风作案导致的矿难,也许才会得到真正的遏制。

赋予监管机构足够的权力,并明确其责任,尤其是失职和滥用职权的责任

强监管力度。强调各级政府和煤炭企业要加强领导,落实责任,痛下决心,标木兼治,通过安全评估小组对各矿井的硬件方而进行安全评估,达不到安全要求的严禁生产,坚决防范煤矿重特大事故的发生。让管理真正起到应有的作用,这就要求我们的各级领导时刻紧绷安全这根弦,真正的起到监督及管理作用。

我国是一个以煤炭为能源主体的国家,煤炭的地位虽然得到国家和社会的重视,但要从根本上解决煤矿安全问题,国家应从公共选择理论的视角出发,政策上进行宏观调控和扶持,行为上加强对煤炭工业的管理和监督,制度上不断完善安全生产和政府官员监管的法律法规。同时,加强煤矿安全科技攻关,大力推广煤矿机械化、综合化、自动化,整顿改造乡镇煤矿。惟有如此,矿难才将日益得到遏制。不过,公共选择理论也有着很大的局限,在现实借鉴过程中我们不能唯书是从,只有忠实于原理论在解决问题上才有意义。

[①]陆一:《矿难和社会应对机制》,南方周末, 2006-6-8(B15)。

[②]布坎南:《自由、市场和国家》,吴良键、桑伍、曾获译,北京,北京经济学院出版社1988年版。

[③]冯谨:《四部委通报清纠情况已撤资4.73 亿元》,劳动保护, 2005.12
,62页。

[④]
新华社共本报专电:《四川36人办“官煤”被查处》,中国煤炭报,2006.11.13。

[⑤]韩丽华,潘明星主编:《政府经济学》,北京,中国人民大学出版社,2003,71页。

[⑥]候玉喜:《猖狂至极小矿主
“如天本事”从何来》,中国煤炭报,2006.12.6。

[⑦]谭雄伟:《检察员为何甘愿做小矿主的司机?》,中国煤炭报,2006.12.11。

[⑧]韩丽华,

潘明星主编:《政府经济学》,北京,中国人民大学出版社,2003,71页。

[1]徐云霄.公共选择理论[M].北京:北京大学出版社,2006.

[2]丹尼斯·缪勒.公共选择理论[M].北京:中国社会科学出版社,1999.

[3]韩丽华,潘明星主编.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[4]陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].
北京:中国人民大学出版社,2003.

[5]尚可主编.最新煤矿瓦斯安全监督标准规范务实全书[M].北京:银声音像出版社,2004.

[6]中央纪委驻国家煤矿安全监察局纪检组,监察部驻国家煤矿安全监察局监察局编.煤炭反腐倡廉文稿选编[C].北京:煤炭工业出版社,2002.

[7]王纪国.最新全国270例典型矿难剖析[M].合肥:安徽文化音像出版社,2004.

[8]凌海梅.对我国煤矿生产人为事故性灾害的反思[J].灾害学,2002,17:52-56.

[9]唐卫东,陈海龙.我国矿难多发的原因[J]. 灾害学,2006,21:81-84.

[10]徐彩霞,刘武.矿难与政府9 7 3 123456 4 8 : 来源:中国安全天地网

角色[J].有色矿冶,2005,21:170-171.

[11]本书编写组编.煤矿安全规程及相关法规[C].北京:中国言实出社.2005.

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